市政公共设施综合管理一体化养护的实践与思考——以上海市虹桥枢纽中片区综合管理养护为例

城市市政公共设施综合管理、一体化养护的运行模式，是实施城市精细化管理的重要载体。上海市闵行区新虹街道在虹桥枢纽区域的创新实践，给出了摆正管理资源集约化投入与社会效益规模化产出、养护一体化运行与作业专业化实施等关系的新路径。

随着我国经济的高速发展和城市化水平的不断提高，城市市政公共设施的设施量也呈几何级的增长。传统的将市政、环卫、绿化、市容、公建配套等设施各行其政的管理模式，显现出管理上的条块分割、协调泛力和养护上的顾此失彼、效率低下等弊端。

如何通过综合管理、一体化养护的运行模式，达到管理资源集约化投入与社会效益规模化产出、养护一体化运行与作业专业化实施的协同效果，进而有效建设和优化更整洁、更宜居的“卓越”城市环境，成为一个迫切而又值得研究的课题。

1、综合管理、一体化养护创新模式的构建

1.1、创新模式产生的背景

“事权下放”的改革，形成了创新模式的体制性支撑。

1996年上海提出建立特大城市“两级政府、三级管理”新体制,确定了市、区在城市管理方面的职能;与此相配套，将区辖管养道路等市政设施及其有关人员、设备、基地、管养经费等一并下放给各区，由此破除了行政管理上因为条块边界不清、职责互相交错而导致的主体责任落实不到位等症结。其后，“管养分开”改革，孕育了创新模式的市场化主体。

1999年初，上海颁发了《关于推进市政公路设施养护作业实施管养分开的方案》，养护作业单位与从原有事业管理单位脱钩成为市场经营主体，由此构建了设施养护由计划经济体制的行政化管理向市场经济体系的招投标运行的基础。

近年来，“城市精细化管理”的要求，明确了城市市政公共设施的管理和养护必须与时值进地满足日益增长的区域社会管理发展的需求，加快催生了创新模式的实施和不断完善。此外，信息科技网络的发展和网格化共享平台的建立，为创新模式的运行提供了高效融合的技术保障。

1.2、创新模式定义和特征

综合管理、一体化养护创新模式，是系统化的科学管理，是在组织内部各单元之间相互协同、相互强化，形成整体合力的管理体系和机制。

具体到街镇一级行政体系的运作，就是以块区市政公共设施综合管理责任的承担者为牵头人，围绕实现一致性的管理目标，将区域内相关的行政管理主体、设施维护作业主体与管理服务对象进行整合，在法制或契约框架下，按照一定程序形成系统化、集成化、偏平化的管理模式，提供一体化、管家式的托底服务。

2、虹桥枢纽中片区综合管理养护实例分析

2.1、施行综合管理一体化养护必要性

新虹街道管辖区域为19.26km2，全境处于虹桥商务区主功能区范围之内，尤其是区域内虹桥综合交通枢纽，一应俱全地汇集了机场、高铁、地铁、公交、快速路、过境立交等多位一体的现代化交通设施;2016年，虹桥枢纽内总客流约为3.5亿人次，日均客流达95.8万人次，单日客流峰值达到131万人次。无论是设施规模化、功能多元性，还是客流密集度，都可堪称为当今世界之最。同时，强势推进的现代化商务区超大工程建设，对城市管理能力和服务水平提出了更高要求。原有以行业作业细分为主的条线化管理养护，已难以适应现实管理的需求。

为了破解这一城市发展中的管理养护瓶颈，2016年起，新虹街道在所管辖区域创建了市政公共设施综合管理、养护一体化新模式，科学构建了“标准明确、作业规范、监管到位、质量保证、市场开放”的综合管理养护运行机制，营造有序竞争、紧密呼应的良好工作环境，倡导并强化专业水平做专业事的管理准则，全面提升城市公共设施管理服务和养护作业水平。

2.2、推进综合管理一体化养护新举措

创新的管理模式，需要有新的运行机制配套和支撑。新虹街道侧重施行了两方面改革创新举措。

（1）开放市场、好中选优，构建综合管理一体化养护新机制。

将所管辖的市政公共设施划分为南、北、中三个片区进行公开招标，打破市场壁垒，进一步开放养护作业市场，形成有序竞争，同时设定竞争机制的准入条件和门槛，好中选优引进高素质养护企业，满足高标准区域化管理。

在优胜劣汰机制导引下，一些原先专业从事高速公路、越江桥隧等大型市政设施养护的市属企业，由专业养护向综合管理转型，通过引进人才、购置设备等举措，积极打造一支集市容、环卫、绿化、市政、排水、控违等综合养护管理资源为一体的团队，参与项目投标；

原主要从事单一辖区市政设施养护的区属企业，为坚守传统养护市场，自我寻找管理短板，主动提升管理标准。在综合管理一体化养护的平台上，形成了以市场竞争促进企业进步的新格局。

作为市属企业的上海虹桥枢纽运营管理有限公司，首次通过市场竞标方式，进入区管核心设施养护业务平台，中标了养护总面积为12.08km2的虹桥枢纽中片区项目，综合管理养护内容包括城市市政设施养护和绿化养护、市容保障服务和环卫清扫作业服务四大业务板块。

（2）完善机制、强化职能，实施综合管理一体化养护精细化。

一是形成综合养护网格管理体系。

新虹街道致力于支撑综合养护管理的网格中心平台建设，将管理资源细分并配置到管理的整个流程、每个环节，全体养护人员，定人、定点、定岗、定责“对号入座”纳入养护管理网格；网格内发生问题分工不分家，实现“一职多能”的处置。三大网格分中心，城管、公安等执法人员标配对口进驻，携手三大市容管理公司，形成综合管理的合力。通过网格联动，做到快速发现、快速反应、快速处置、快速反馈，实现了职责明确、相互制约的多链条、闭环式管理，有效提升城市管理中事案的处置率。

二是严格综合养护监督考核管理。

坚持把监督考核工作贯穿于综合养护全过程，全面掌控服务质量，建立了由第三方、网格中心（大联动）、政风行风督察员、市民巡访团（投诉）等四级参与的社会化监督的量化考评机制。分层明责、全方位、全过程的监督考核，有效地强化了各个实施主体自我加压的能动性，提高了城市管理的效率和效能。

三是构建综合养护信息共享机制。

建立了相关各方参加的“综合养护周会制度”，及时研究、协调、解决综合养护工作中的相关问题；充分利用互联网信息载体，建立“综合养护微信群”，在各自养护作业中发现的无法独自处置的难题，第一时间在群内发布，经由项目负责人指定对口板块及时处置，以管理集成提升综合养护的管理效率。

四是加大综合养护整体执法力度。

针对辖区内在建工程多的特点和工地偷排泥浆、乱堆杂物等等突出问题，加大执法力度，在切实维护市容环境面貌的同时，有效降低了市政设施养护和维护成本的支出。

五是优化综合养护管理保障支撑。

通过政府购买服务，充分调动企业积极性、激发管理潜能和活力；同时严格执行养护作业定额标准，形成成本加合理利润的科学投入机制，并将养护作业的成效与养护经费的支付挂钩，根据每季度和年终考核情况进行奖罚管理。

六是强化综合养护专业培训工作。

投资建设了“综合养护人员实景培训基地”，每年对环卫保洁、养护和管理人员开展专业培训和养护轮训，持续提高从业人员服务意识和养护技能。

2.3、实施综合管理一体化养护的成效

创新的管理模式运行三年来，经历了管理理念的转变、日常运行的磨合和首届中国国际进口博览会等大型国际活动的考验，体现出了管理方式的可性行和管理效率的高效性。

（1）转变观念、提升效能，促进综合管理一体化养护规范化。

创新的管理模式，促进了城市管理、维护等各个主体在综合养护理念上的提升，强化了养护企业立足市场竞争的观念，持续提升自身设施运维服务水平和服务质量等核心竞争力。打破了区域性“块状项目”按设施分类各自为政的传统养护管理方式，构建起综合管理一体化养护的创新机制，收获了管理规模化效应、资源集成化效能、问题统一化处置的成果，较好地补上了以往发现问题不及时、处置速度不高效、存在问题相互推诿等管理短板，确保养护管理的规范化。

（2）整体联动、专业操作，彰显综合管理一体化养护效能性。

通过建立综合养护机制，带动了城市管理各部门的整体联动，较好地实现了城市管理精细化。在环卫保洁方面，通过竞争中标和联合组团及管理重组，有效提升了作业团队的专业技能和综合素质;通过优化配置保洁工具和设备，增强了作业力量、提高了作业效率，进而提升了保洁整体形象和保洁质量。在绿化养护方面，综合养护管理加快了种绿补绿速度，原来需要一两个月的作业周期，缩短为一至两周即可完成。在市政养护方面，突出重点、维修及时，破损路面、设施缺损均能得到及时修补，对于小修项目也可通过综合养护得到快速处置。在市容服务方面，综合养护管理从面到点，定点定岗定人值守，确保路面设施完好、道路整洁干净、绿化景观凸显、环境优美舒适，提高了市容管理的整体面貌。

（3）责任夯实、保障有力，创新模式经受进博会的实战检验。

在迎接首届中国国际进口博览会工作中，虹桥枢纽中片区综合管理养护-上海虹桥枢纽运营管理有限公司，负责养护管辖区域内25条道路大修期间环卫保洁工作，同时承担了进博会核心和辐射区域的30条道路、3条干线公路、34座桥梁、7座地道、7座公厕等市政设施整治和养护的保障重任。责任主体紧紧依托综合管理一体化养护的运行平台，在新虹街道的统一指挥下，签订保博军令状，在短短10个月的时间内，完成了3.5万多㎡路面（人行道）整修、30多万㎡的绿化整治（补种）提升工程、156㎞下水道和8000多窨井、茄利清捞、装盆和摆放鲜花14500盆等艰巨的作业任务和保障工作，全面达标市政府下达的辖区内市政设施综合整治“高标准、高品质”的要求，取得了核心区域路面保洁“席地而坐”、使中外宾客“眼前一亮、为之一振”的良好效果。

3、做好街镇综合管理一体化养护工作建议

3.1进一步强化法制约束、契约管理

市场经济是法制经济，确保创新管理模式的可持续性，必须进一步强化法制约束、契约管理。建议由区政府拟订并提交市政府批准，颁发有关市政公共设施区域管理实施细则，明确综合管理一体化模式下街道或镇政府机构、各专业部门、各执法机构的职责分工，各管理服务对象的责任和义务;明确街道与镇政府的最终协调（部门对接、程序对接、方案对接等）管理权限。街道或镇政府机构应与区路政、绿化市容、水务等专业管理部门签订相关协议，明确分工协作、工作流程、监督管理等具体事宜；与区域内的管理服务对象签订公约，明确相关方的责任和义务。

3.2进一步强化资源融合、资金保障

管理职能的综合和管理资源的集约化投放，必须进一步完善以街道或镇政府为牵头，以网格化中心为平台，以市容、市政、防疫、环保、技监、消防、交警、治安、专业养护等机构以及管理服务对象，在同一平台上主动提交信息、响应需求、相互配合的事件处置和联勤联动机制。针对市容、环卫作业标准提升后，实际养护经费缺口不断扩大的问题，有待建立和完善综合管理、一体化养护项目的费率标准，并从项目招标阶段即严格地执行，以确保创新模式的可操作性和发展性。

4、结语

城市市政公共设施综合管理、一体化养护创新模式，体现了资源共享、集约管理、高效养护的科学效能。对标城市精细化管理的现实要求，在区域综合管理中，应进一步分层明责、压实责任；在一体化养护中，应强化专业化作业；在提高设施管理、养护标准时，应科学地、同步提升费率标准，真正形成管理资源集约化投入与社会效益规模化产出、养护一体化运行与作业专业化实施的良性互动、健康发展的新局面。